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基建领域向民资开放 保障机制应先行

东方财经网 2015-04-24 10:12:03 中国经济时报

  本报记者

  吴建有

  受访人

  王雨剑

  中国人民大学经济学博士

  耿明斋

  河南大学原经济学院院长

  4月21日,召开常务会议,通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》),进一步开放在基础设施和公用事业五大领域上的特许经营,用制度创新激发民间投资活力。

  但在业内人士看来,信用缺失和规则缺失数去特许经营项目失败的重要原因,因此,仅有《办法》出台是不够的,要建立严格的保障机制,来保障社会资本的利益,这样,才能促进民间资本向基础设施领域投资的积极性。

  酝酿已久的办法

  经济学家观察到,这个《办法》的审议通过,即将出台,是应急之策。

  因为此前关于制定特许经营法律法规,国家已酝酿已久,曾试图以法律形式出台《基础设施和公用事业特许经营法》,并下发了征求意见稿。但因为立法周期较长,且国企改革、投资体制改革等迫切需求,最终决定由国家先行制定管理办法。

  事实上,自去年9月以来,、国家、财政部连发6个文件力推PPP模式。在今年1月,国家法规司就已经就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》向社会公开征求意见。到此次获得常务会议的通过,历时三个月,既体现了该《办法》的完善和博弈过程,又表明在开放基础设施和公用事业特许经营上必要的慎重态度。

  今年的工作报告也强调要“在基础设施、公用事业等领域,积极推广和社会资本合作模式”。这次常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,可以视为是对此的具体回应。

  “我国之所以在法律形式不成熟的情况下,先出台这个《办法》,经济低迷是重要原因。”在中国人民大学经济学博士王雨剑看来,根据国泰君安研究团队发布的观点,虽然官方公布的一季度GDP增速在7%,但微观观察到的速度可能会更低一些。房地产投资拖累重工业,人民币过强损害出口,消费、出口需求全面下滑,导致经济增速下降。“在此情况下,《办法》先出台,等条件成熟后,再出台法律形式的办法。”

  用制度创新激发民间投资活力

  这次通过的《办法》,明确鼓励和引导实施特许经营五大领域:能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程,主要是基础设施和公用事业领域。

  “境内外法人或其他组织均可通过公开竞争,在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。”《办法》规定,完善特许经营价格或收费机制,可根据协议给予必要的财政补贴,并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持,贷款期限最长可达30年;允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款,鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金,支持项目公司成立私募基金,发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道;“严格履约监督,保障特许经营者合法权益,稳定市场预期,吸引和扩大社会有效投资。”

  “此次,一些以往民资难以进入的基础设施与公用事业领域被开放,对激活经济活力大有裨益。”王雨剑表示,从一季度经济数据来看,我国的经济下行压力仍较大,在这种情况下适时进一步开放基础设施与公用事业的特许经营,让更多的民资参与到竞争中来,无疑将有利于提升经济的活力,发挥鲶鱼效应,也让一部分欠缺投资渠道的民资获得更大的投资空间。

  实现更大的改革红利

  专家介绍,不同类型的项目,其在运作模式和投资的收益方式上也不尽相同。具有明确的收费基础,且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营类项目,将通过授予特许经营权,采用BOT、TOT(转让—运营—移交)、ROT(改建—运营—移交)等方式推进。

  而对经营收费不足以覆盖投资成本、需补贴部分资金或资源的准经营类项目,将通过授予特许经营权、附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用BOT、BOO(建设—拥有—运营)、TOT等方式推进。

  另外,对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“付费”回收投资成本的非经营类项目,将通过购买服务,采用BOT、TOT、委托运营等市场化模式推进。

  “以往,由于民资进驻门槛较高,难以获得政策扶持,导致投资积极性不高的情况时有出现,这些大大影响了开放特许经营的实质作用。”河南大学原经济学院院长耿明斋教授介绍,该《办法》实施之后有望规避这种情况,实现更大的改革红利。“同时,开放特许经营,亦竖企改革的一种重要渠道。当前国企改革进入深水区,适时让民众参与到这一进程中来,进入国企下放的经营范围,既可大大减少改革的过渡期,又能够增加公共产品和服务供给,可谓双赢。”他说。

  企业:观望者居多

  在基本建设领域,地方是主力军。但43号文发布后,地方融资能力大幅受限,不能再发行城投债或者通过融资平台贷款,目前只能通过发行地方债或通过PPP模式融资。实际上,这两年,虽然办法还没有出台,但各地已经在基础设施建设上,多次推出了特许经营项目,面向社会资本公开。

  自去年以来,力推与社会资本合作(PPP),据不完全统计,到今年3月已有34个省市区地方推出了总额约1.6万亿元的PPP项目,而社会资本面对伸出的橄榄枝,既高兴又担忧,甚至还有人形容为“烫手的山芋”,应者寥寥。到目前为止,真正签约的大约为2100亿元,仅占总额的1/8。

  以华中地区某省会城市为例,今年3月份,他们面向社会公开了多个PPP工程项目,虽然这些项目比较诱人,也吸引了来自国内各大金融机构和项目建设领域企业代表共计280余人参加推介会,但不少参会企业都是持观望状态,签约者甚少。

  当地介绍,为确定首批推介的这32个与社会资本合作成功,相关部门已进行了半年多的论证,而这些项目也是特点显著,投资规模大、带动效应强;准经营性项目占比超过70%,收益相对稳定、风险可控、易于市场化运作。可以说,这些项目既是推进PPP模式的试点性项目,更是示范性项目。

  一位企业负责人对本报记者表示,PPP项目在建设的时候一般都存在时滞,项目投产拖得时间一般较长,并且社会资本投入后,收回投资的时间也较长,同时,这些PPP项目一般都属于公共服务项目,收益也很有限,而企业的融资成本却是比较高的。

  更大的风险是,对于项目来说,最大的不确定性往往来自,企业把巨额资金投进去了,后期要是遇上方面的调整,对企业来说都是巨大的风险。“不守信用数往PPP项目运作过程中最难防控的风险。比如,1996年修建的泉州市刺桐大桥,就是由于契约不完整,与社会资本产生利益冲突,最终社会资本方名流公司的投资难以收回。”上述企业负责人说,在规则方面,也没有详细的规则,大家谁也不敢趟这浑水。

  建议:建立保障机制

  开放基础设施特许经营,无论是对国家、对社会和对企业来说,应该是多赢的,但缺失信用和规则数去这些项目失败的重要原因。

  “作为一项改革与制度创新,它必然会触及到一部分人的既得利益,因此,各地、各部门在落实过程中还需解放思想,真正按照《办法》的规定,为民资参与基础设施和公用事业的特许经营扫清障碍,创造条件。”耿明斋介绍。

  耿明斋表示,在某种意义上,进一步放开基础设施和公用事业的特许经营,也需要各方把该放的放掉,该管的管住,该扶的扶好,真正把该项改革与制度创新的红利落到实处,让国家、企业、社会共同受益。

  针对企业的担忧,虽然《办法》要求根据协议给予民资必要的财政补贴,并简化规划选址、用地、项目核准等手续,严格履约监督,保障特许经营者合法权益,稳定市场预期。但这并没有消除企业的担忧,因为在目前的《办法》上,仅是寥寥数语,具体的措施还没有。

  对此,王雨剑认为,特许经营项目能否成功运行,其关键是能否树立起诚信至上、规则至上的观念,严格按照运作模式规范约束自身行为,在《办法》出台后,加快立法进程,出台法律,解决出现的问题,建立保障机制,保障社会资本的利益,“只有充分保障社会资本的利益,才能促进项目的发展。”王雨剑说。

  “另外,还要建立起风险共担和利益共享的公司治理结构。”王雨剑说,建立完整的补贴机制,保证社会资本的投资回报,打消民资进驻特殊领域的后顾之忧,真正形成对社会资本的吸引力。

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